特朗普在下一盘大棋：强制北约提高军费，欲设东京办事处，中国怎样应对挑战？

作者｜袁浩延

香港中文大学（深圳）全球研究在读博士

2025年6月的北约海牙峰会在表面上是一次跨大西洋盟国“团结一致、共识达成”的展示。外交事务委员会（Councilon Foreign Relations）6月17日的评论指出，欧洲领导人在海牙峰会上应避免惹怒特朗普，管理好具有分歧的预期，把焦点放在增加防务开支、将乌克兰纳入欧洲安全体系等议题上。

亚太方面，日本首相、韩国总统均不出席本次峰会。关于北约东京办事处的提议最早在2023年浮出水面，由其时的北约秘书长斯托尔滕贝格主导。但现在，随着日本国内政治的变化，东京办事处计划已然“隐入尘烟”。

在这”团结一致“的静水深流之中，仍有重要议题可资探究：一是北约在军事预算方面实现了对成员国军费责任的“布局性重组”；二是尽管北约的战略视野开始突破传统的跨大西洋安全架构，渐渐向印太延伸、出现“亚洲化”趋势，但欧洲仍然是北约的根基地点。

一、北约成员国预算博弈中的“漂亮话”与“暗招”

在此次海牙峰会中，北约成员国达成了关于各成员国以GDP的5%用于防务付出的庞大共识。其中3.5%直接用于军事预算，1.5%被划分为与国防、安全相关的基础办法与产业投资。这种看似统一的共识，其实并不能谈得上非常牢固。

早在冷战竣事后，北约成员国防务付出就长期徘徊在2%左右，远未达到美国要求的“公平分担”。特朗普上台后，副总统万斯在“信号门”事件中就被曝出对欧洲“搭便车”（free-riding）的不满。而特朗普本人也曾以搭便车题目反攻欧洲盟友。可以说，此次共识的达成正是对美国压力的一种无奈回应。但是，将其中1.5%纳入与国防相关的投资领域，如军工生产能力、基础办法、甚至部门军民两用技术，为欧盟根据自身需要来建设当代产业体系留下了空间。如果说中国目前正在如火如荼地推动建设当代化产业体系，那么欧盟也面临着在安全与经济双重影响下建设自身的自主产业体系的需要。

本次海牙峰会的共识，表面上是美国作为霸权国对欧洲军费扩张的责任分担（burden-sharing），实则是一种可灵活解释的“财务再分类”。其最大政治优势在于，可以让欧洲国家在不直接触动公共财务敏感领域的前提下，对外宣示“承担更多责任”，而对内依然可将资金投向本国军工产业或能源基础办法。欧洲政策分析小组2024年撰写的报告《欧洲创新政策：怎样逃避中等技术陷阱》指出，美国公司比德国或欧洲公司更有可能从事高科技研究。如果欧洲满意于应用美国的成熟技术，而不抓紧推进原始创新，就有可能落入中等技术陷阱。因此，面对美国的要求，欧盟也有自己的“小心思”，需要拥有“暗渡陈仓”的空间。

如果直接要求将国防开支提升到各成员国的5%的水平，那么恐怕很难达成协议。此次共识的达成再次体现出特朗普政府的谈判伎俩——通过迂回的方式在外交场所讲出“场面话”、“漂亮话”，但往往在水面之下还隐藏着“求同存异”中的“非共识”。

这种布局性妥协，实际上是万斯口中的“特朗普主义”（Trump Doctrine）的典型案例：公开场所强调“公平”“共享责任”，实际操作上却为谈判留下弹性空间。外交场所的“场面话”与实际执行的“非共识”布局共存。与此同时，这种方案也可能令美国得以在欧洲撤回部门战略资源、将留意力集中在印太地区。

此次共识的达成回应了此前特朗普政府在“信号门”等事件中表达出的对欧洲盟友搭便车的不满，但究其本质仍然类似于气候变化治理中的“自愿达成的系统”（voluntary-based system）。因此，怎样执行共识，可能比是否达成共识来得更加重要。可以说，北约此次财务机制的变化，也体现了“特朗普式交易主义”的制度转化能力。

二、北约“亚洲化”是噱头吗？

近年来北约总体战略的第二个庞大变化是其“地理转向”：从传统的跨大西洋安全同盟，开始向印太地区进行功能渗透与组织嵌入。

从2022年的马德里峰会开始，日本、韩国、澳大利亚、新西兰“印太四国”（IP4）已被纳入北约的“全球伙伴机制”（Global Partners）。2023年，北约甚至提出在东京设立联络处，引发中方强烈反弹。尽管该计划因日本国内政治变动而搁置，但北约“亚洲化”在未来也并非空穴来风。

就此次海牙峰会而言，北约仍然将印太地区国家视为重要的伙伴，显示出其对印太地区的关注。北约在其官网提出：

“虽然扩大盟友的工业基础至关重要，但北约的伙伴，如印太四国（IP4）伙伴——澳大利亚、日本、韩国和新西兰——拥有广泛且创新的国防工业，为互助提供了庞大机遇。为此，北约扩大了与IP4伙伴的互助，通过一系列联合项目和北约委员会探索互助选项，旨在促进互操作性、标准化和增强工业互助。”

北约同时指出：

“2014年至2024年间，印太地区伙伴参与北约各委员会的平均数量几乎增加了十倍，这清楚地表明白加强互助的刻意。在未来几年，北约和盟友将继续推进与乌克兰的国防工业互助，同时为他们提供现在和未来自卫所需的工具。”可以说，北约已经在印太地区拥有了“抓手”。

观察这一趋势，我们可从三个层面理解北约的亚洲化： 其一，在制度层面，北约将互助机制与扩张机制并行推进，通过《个别伙伴互助计划》（IPCP）《个别针对性伙伴关系计划》（ITPP）等形式与亚洲国家创建联结； 其二，在功能层面：北约在印太地区的活动从“对话平台”转向“能力协同”，涵盖网络空间安全、情报分享（如北约与日本的情报分享集中在网络攻击）等领域； 其三，在战略层面，通过拉拢日韩澳新等美方盟友，北约强化了“跨大西洋—跨太平洋”的一体化布局，为美国打造“两洋战略”提供制度支撑。

然而，必须指出：北约亚洲化目前仍面临四重约束： 一是欧洲安全形势依然紧迫，俄乌战争怎样停战止战还是北约焦点议题。二是亚洲内部缺乏与北约类似的常设机制，地区协同难以制度化。三是中俄战略协同对北约东进构成制衡风险。四是北约内部对亚洲战略是否优先仍存分歧（例如，法国总统马克龙就反对将亚洲安全事务纳入北约的正式事务中，担心这会削弱北约在欧洲的传统威慑力焦点）。

三、从“脑死亡”到制度复兴：北约的路径依赖与制度惯性

法国总统马克龙曾在2019年表示北约陷入“脑死亡状态”，但俄乌战争、中美竞争等因素催生了北约的功能性复兴，终结了北约在冷战后无所适从、缺乏生存驻足点的逆境。

本次海牙峰会将防务预算与产业基础纳入统一战略框架，实际上标志着北约正在对其团体安全条约组织进行制度的再功能化。 一是在预算上统一口径。以5%为象征性标准，对内鼓励北约成员国军工企业扩张，对外表明团体行动意志。二是在产业上形成新标准，通过北约防务产业委员会、共同采购计划，实现欧洲军工供应链一体化。 三是在地理上打破边界。北约通过印太机制的延伸，探索未来的跨区域战略协同。

然而，团体安全制度的再功能化也可能带来风险。北约可能会陷入一种对“传统安全”的路径依赖，而在面对非传统安全威胁（如气候变化、技术变革、供应链扰动）时反应迟缓。尽管北约曾强调“本体安全”（ontological security）的概念，同时也关注到了网络攻击等议题，但并未真正把本体安全概念转化为行动。同时，内部财务与责任不对等依旧存在，一旦美国战略焦点转移，北约内部的协调性或仍将受到挑战。

结语：从制度演化看北约的未来

北约正试图从一个冷战遗产型的地缘联盟，转型为一个制度灵活、机制多元、地理上具有延展性的跨区域安全平台。然而，这种转型的代价可能是北约对跨大西洋地区安全体系构建与维持的失焦。与此同时，北约对俄乌战争的态度及其对印太地区的看法不利于构建中国所提出的“共同、综合、互助、可持续的安全观”，很有可能将欧洲地区与印太地区继续拉向新冷战的悬崖峭壁。

对于中国而言，理解北约的安全制度演进逻辑，警惕其在亚洲互助机制制度化、地理扩张合法化的风险，是战略应对的第一步。

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